القانون الإداري - Administrative Law

أولا: تعريف القانون الإداري

يعد القانون الإداري فرعًا من فروع القانون العام الداخلي، ويتضمن القواعد القانونية التي تتعلق بالإدارة العامة أو السلطة الإدارية،  ومن هنا تم وصفه بقانون الإدارة العامة أو قانون السلطة العامة.

يقتضي التعريف الدقيق للقانون الإداري وتميزه عن الفروع الأخرى من فروع القانون المختلفة، دراسة الموضوعات التالية: المعيار الشكلي والمعيار الموضوعي للقانون الإداري من جهة وموضوعات القانون الإداري من جهة أخرى. 

 المعيار الشكلي والمعيار الموضوعي للقانون الإداري:

- المعيار الشكلي يقوم على النظر للسلطة الإدارية من حيث تنظيم الأجهزة الإدارية في الدولة وصور هذا التنظيم وهل هي صورة مركزية أم صورة لا مركزية، وعلى هذا الأساس يُعرَّف القانون الإداري بأنه: "القانون الذي ينظم الإدارية في الدولة"

- المعيار الموضوعي يقوم على النظر إلى طبيعة النشاط الذي تباشره السلطة الإدارية في سبيل تحقيق المصلحة العامة، عن طريق الوسائل التي تلجأ إليها لتنفيذ هذا النشاط سواء كانت بشرية أم قانونية أم مادية، مستخدمة ما تتمتع به من سلطات وامتيازات، وعلى هذا الأساس يعرَّف القانون الإداري بأنه: "القانون الذي يحكم نشاط ووظيفة السلطة الإدارية، ويبين اختصاصات الأجهزة والهيئات الإدارية المختلفة وما تملكه من سلطات وامتيازات"

- إلا أن الاتجاه الحديث في الفقه الإداري يذهب إلى القول بضرورة الجمع بين المعيارين الشكلي والموضوعي في تعريف القانون الإداري تعريفًا جامعًا مانعًا، وعليه فإن القانون الإداري بحسب هذا المعيار المختلط هو فرع من فروع القانون العام الداخلي الذي يحكم الإدارة تنظيمًا ونشاطًا ووسائل ورقابة.

موضوعات القانون الإداري:

تشمل موضوعات القانون الإداري تنظيم نشاط الأجهزة الإدارية في الدولة، والوسائل التي تستخدمها الإدارة البشرية والقانونية والمادية، هذا وينصرف المعنى الضيق للقانون الإداري إلى مجموعة القواعد القانونية الإدارية المستقلة التي تطبق على ممارسة نشاطها وتحقيق أهدافها ومراقبة هذا النشاط وهذه الوسائل من القضاء الإداري.

ويُعرّف القانون الإداري من حيث موضوعاته بأنه: القانون الذي يحكم الإدارة من نواحي تنظيمها ونشاطها ووسائلها البشرية والقانونية والمادية، وما تتمتع به من امتيازات في مباشرة نشاطها والرقابة القضائية على تصرفاتها وأعمالها.

ثانيا: نشأة القانون الإداري وتطوره

١- نشأة القانون الإداري وتطوره في فرنسا:

تعد فرنسا مهدًا لنشأة القانون الإداري مثلما تعد بريطانيا مهدًا لنشأة النظام النيابي البرلماني..
تُرجع الثورة الفرنسية خلال القرن التاسع عشر، وذلك بفضل جهود مجلس الدولة الفرنسي وما استحدثه الفقه، نشأة القانون الإداري في فرنسا إلى عهد الثورة الفرنسية؛ حيث تكونت مبادئ القانون الإداري وأحكامه بعد الثورة الفرنسية، وما استحدثه الفقه من نظريات مجال القانون الإداري. 

ولقد مر القانون الإداري بمراحل عديدة في فرنسا أدت إلى تبلور قواعده شيئا فشيئا وانفصالها عن قواعد القانون الخاص، تمثلت هذه المراحل في:

- مرحلة الفساد القضائي: يطلق البعض على هذه المرحلة مرحلة ما قبل الثورة الفرنسية، إذ تميزت بفساد جهات القضاء العادي المتمثلة في البرلمانات القضائية التي كانت تعمل على عرقلة الإصلاحات الإدارية، مما ترك أثرًا وانطباعًا سيئًا لدى المجتمع الفرنسي عن القضاء العادي.

- مرحلة الثورة الفرنسية: تميزت هذه المرحلة بصدور قانون 16-84أوت 1790 والذي أدى إلى سحب الاختصاص بنظر منازعات الإدارة من البرلمانات القضائية، وهي مرحلة الإدارة القضائية (l’Administration – juge)، ولقد استمر فلات الإدارة من رقابة القاضي حتى إنشاء مجلس الدولة.

- مرحلة القضاء المحجوز أو المقيد: وهي المرحلة التي شهدت إنشاء مجلس الدولة الفرنسي كهيئة استشارية، أحكامها غير نهاية تنتظر التصديق من الملك.

- مرحلة القضاء المفوض: تحول قضاء مجلس الدولة الفرنسي في هذه المرحلة إلى قضاء مفوض بعد صدور قانون 24 ماي 1872، والذي أعطى لمجلس الدولة صلاحية إصدار أحكام نهائية لا تنتظر التصديق من الملك.

- مرحلة القضاء البات: ظل مجلس الدولة الفرنسي إلى هذه المرحلة مرتبطًا بالسلطة التنفيذية؛ بحيث لم يكن بالإمكان رفع الدعوى مباشرة أمامه ما لم يقم المعني بالأمر برفع تظلمه أمام الوزير المختص، ولقد تخلص مجلس الدولة الفرنسي من قيد السلطة التنفيذية نهائيًّا بعد إصداره أحكامه في قضية CADOT عام 1889؛ حيث قبول مجلس الدولة الدعوى دون أن يرفع المعني التظلم أمام الوزير المختص.

- مرحلة ظهور المحاكم الإدارية  لقد تحولت مجالس الأقاليم بموجب المرسوم الصادر في 30/12/1953 إلى محاكم إدارية تختص بالفصل في المنازعات الإدارية بحكم ابتدائي قابل للاستئناف أمام مجلس الدولة.

- مرحلة ظهور محاكم الاستئناف: بموجب إصلاح نظام المنازعات الإدارية الصادر بقانون 31/12/1987، أصبحت أحكام المحاكم الإدارية تستأنف أمام محاكم استئنافية إدارية أنشئت لهذا الغرض.

٢- نشأة القانون الإداري وتطوره في بریطانيا:

أهم التطورات التي شهدها القانون الإداري في بريطانيا في العقود الأخيرة، والتي دفعته باتجاه النموذج الفرنسي، ذلك النموذج الذي يقوم على وجود قانون إداري مستقل ومتميز عن القانون الخاص وعلى وجود محاكم إدارية تختص دون غيرها بالفصل في المنازعات الإدارية.
فعلى الصعيد التشريعي صدرت العديد من التشريعات في السنوات الأخيرة، والتي كانت تعكس دومًا رغبة المُشْرِع في خلق ثقافة قانونية جديدة تقوم على التمييز ما بين القانون العام والقانون الخاص، في سبيل تطوير القانون العام وتطوير آلية فض المنازعات التي تكون الإدارة طرفا فيها.
وعلى الصعيدين الفقهي والقضائي تبيّن كيف أن الأصوات قد تعالت في السنوات الأخيرة لتكريس هذا النهج الجديد؛ حيث أدرك العديد من القضاة وفقهاء القانون العام في بريطانيا أن التجربة الفرنسية في مجال القانون الإداري، والتي وصفها الفقية الإنجليزي - Dicey يومًا بأنها خروج على مبدأ سيادة القانون، هي اليوم تجربة رائدة تسعى غالبية دول العالم إلى الأخذ بها؛ لما تنطوي عليه من آلية ذاتية لتطوير القانون الإداري ولما أرسته هذه التجربة من مبادئ ونظريات ساهمت في حماية حقوق الأفراد وحرياتهم، وراعت في الوقت ذاته خصوصية الإدارة وخصوصية مسؤولياتها، وعلى نحو ربما يعجز القضاء العادي عن القيام به. 

إن القانون الإداري في بريطانيا يمر الآن بمراحل تشبه إلى حد بعيد تلك المراحل التي مر بها القانون الإداري في فرنسا، والتي سبقت اكتمال وتبلور التجربة الفرنسية في هذا المجال؛ فقد برزت في السنوات الأخيرة مسألة التفرقة بين القانونين العام والخاص، واستقر الأمر على أن منازعات القانون العام لا يجوز أن يُفْصل فيها وفقًا للقانون الخاص ووفقًا لإجراءاته، بل لابد وأن يسلك المتضرر من تصرف الإدارة طريق دعوى "المراجعة القضائية" وإجراءاتها، كما لابد من توافر شروط إقامة هذه الدعوى، والتي أصبحت تتفق إلى حد كبير مع شروط إقامة دعوى الإلغاء والتعويض في القانون الفرنسي.

وفيما يتعلق بالجهة التي تَفصل في المنازعات الإدارية فقد بينت (هذه الدراسة) أنه ليس هناك حتى الآن محاكم إدارية في بريطانيا مستقلة ومنفصلة عن القضاء العادي، بمعنى آخر بالرغم من أن هناك ما يمكن تسميته اليوم بازدواجية القانون وازدواجية الإجراءات فليس هناك ازدواجية في هيئات القضاء بالمعنى القائم في القانون الفرنسي. 

ثالثا: مصادر القانون الإداري

يقصد بمصادر القانون الإداري بوجه عام المنابع أو الأصول التي يستقي منها القانون قواعده وأحكامه، والقانون الإداري كغيره من فروع القوانين الأخرى له مصادر يستمد منها قواعده وأحكامه، من هذه المصادر: 

التشريع الإداري، والقضاء الإداري، والعرف الإداري، والفقه الإداري، والمبادئ العامة للقانون.

- التشریع الإداري: التشريع مصدر من مصادر القانون الإداري، وهو مجموعة القواعد القانونية المكتوبة والصادرة عن سلطة عامة مختصة، فإذا كانت السلطة العامة المختصة بإصدار مثل هذه القواعد هي السلطة التأسيسية نكون بصدد (دستور)،  وإذا كانت هذه السلطة هي السلطة التشريعية نكون إزاء قانون عادي، أما إذا كانت هذه السلطة هي السلطة التنفيذية يكون لدينا نظام أو لائحة ويعد مشرعًا إداريًّا، بالمعنى الواسع، كلٌّ صاحب اختصاص بوضع قاعدة قانونية مكتوبة، سواء كان فردًا أو جماعة.

- القضاء الإداري: يقوم القاضي الإداري بدور مهم ومميز في مجال القانون الإداري؛ فهو الذي يفسر النصوص القانونية الغامضة ويوفق بين النصوص التعارضية، ومن ثم يقوم باستنباط القاعدة التي تتلاءم مع طبيعة المنازعة الإدارية عند عدم وجود نص تشريعي يسعفه في حلها.

أهمية القضاء الإداري كمصدر من مصادر القانون الإداري ترجع إلى الاهتمام بمجموعات الأحكام الصادرة من المحاكم الإدارية التي تعتبر المرجع الهام للقضاة والفقهاء والمحامين والباحثين، لأنها هي التي تكشف جوهر القواعد الإدارية وتحدد كيفية تطبيقها في الواقع العملي.

- العرف الإداري: تعد القواعد العرفية من أقدم المصادر غير المدونة للقواعد القانونية؛ إذ إن الشرائع القديمة قامت في الأصل على القواعد العرفية، وتطورت هذه القواعد حتى أصبحت تلعب دورًا بارزًا بالنسبة لجميع فروع القانون الخاص والعام، فيما عدا القانون الجنائي الذي يقوم على المبدأ القائل بأن "لاجريمة ولا عقوبة إلا بنص"، الأمر الذي يقوم على المبدأ المصدر الرسمي الوحيد في مجال العقاب والتجريم.

والعرف الإداري كمصدر غير مكتوب من مصادر القانون الإداري ينشأ وفقًا لما استقر عليه الفقه والقضاء نتيجة لسير الإدارة على نمط معين في عملها، مع تكرار السير على هذه القاعدة بشكل منتظم ومستمر، ومع ترسيخ الاعتقاد لدى الإدارة والأفراد بإلزامها وعدم الخروج عليها، وهذا يؤدي بالتبعية إلى إيجاد أعراف إدارية وملزمة.

- الفقه الإداري: يعني الفقه في مجال القانون بشكل عام مجموعة الآراء التي تصدر عن علماء أو أبحاث أو في شكل شرح  للنصوص القانونية القائمة وتفسير الغامض منها أو نقدها. 

ليس للفقه كمصدر من مصادر القانون صفة رسمية، فهو لا يعد مصدرًا رسميًّا للقواعد القانونية وإنما هو مصدر تفسيري، يقتصر دوره على شرح قواعد القانون وتفسيرها واستخلاص الآراء العلمية المدعومة بالحجج والأسانيد، والتي تبين ما ينبغي أن يكون عليه القانون؛ فهو بالتالي مجرد مصدر تفسيري يفسر مضمون قاعدة قانونية ولا ينشرها، فقوته أدبية تقتصر على الإقناع ولا تتعدى ذلك إلى الإلزام. 

- المبادئ العامة للقانون: تعني المبادئ العامة للقانون بشكل عام، المبادئ التي يكتشفها أو يستنبطها القضاء من المقومات الأساسية للمجتمع ويقررها ويعلنها في أحكامه، وهي في مجال القانون الإداري المبادئ العامة غير المكتوبة التي استخلصها القضاء الإداري، وأبرزها في أحكامه ومنحها القوة الملزمة. ونظراً لأهمية المبادئ العامة للقانون كمصدر للقانون الإداري من الناحية العملية، وصعوبة تحديد القوة الملزمة لهذه المبادئ وقيمتها القانونية فإننا سنتناول دراسة مصادر هذه المبادئ وماهيتها ثم قيمتها القانونية ومدى إلزامها.

رابعا: خصائص القانون الإداري

یتميز القانون الإداري بمجموعة من الخصائص التي تميزه عن فروع القوانين الأخرى، وتتمثل هذه الخصائص فيما یلي:

١- حداثة النشأة: سبق أن بينا عند الكلام عن نشأة وتطور القانون الإداري أن نظرياته ومبادئه لم تتبلور إلا في النصف الأول من القرن العشرين، وذلك بفضل جهود القضاء والفقهاء الإداريين الفرنسيين، وأن نشأته وتطور نظرياته جاءت تدريجيًا حتى استقرت على ما هي عليه الآن.

٢- صعوبة التقنين: تعني في المجمل العام تجميع القواعد القانونية المتعلقة بأحد فروع القانون، وذلك بعد ترتيبها وتنسيقها مع إدماجها في مدونة واحدة تصدر عن السلطة المشرعة المختصة في شكل تشريعات عادية.

وإذا كان التقنين ممكنًا في بعض فروع القانون، بإصدار قانون واحد يضم القواعد الكلية التي تحكم  نشاطًا معينًا، فإن القانون الإداري يستعصي على التقنين، فالقانون التجاري مثلاً في كثير من البلاد ينظم الأنشطة التجارية كافة ونصوصه مقننة في قانون واحد هو القانون التجاري، وكذلك الشأن في القانون المدني الذي يحكم العلاقات المدنية، وقانون العقوبات الذي ينظم الجريمة والعقاب وغيرها، في حين أنه لا يوجد في أية دولة قانون موحد يحمل اسم القانون الإداري، بل توجد تشريعات إدارية كثيرة جدًا ومتناثرة هنا وهناك، تحمل عنوان النشاط الذي تعالجه، وهذه التشريعات جميعها وما يضمها تعد القانون الإداري.

٣- الطابع القضائي: يكاد يجمع الفقه والقضاء الإداريين على أن القانون الإداري قانون قضائي، بمعنى أن القضاء الإداري هو المصدر الرئيس للقانون الإداري، فهو من صنع القضاء الإداري وليس من صنع المشرع.. ذلك أن القضاء الإداري لم يكن مجرد قضاء تطبيقي كالقضاء المدني وإنما قضاء إنشائيّ، يبتدع النظريات ويبتكر المبادئ القانونية، ويعمل على إيجاد الحلول المناسبة التي تتفق مع طبيعة العلاقات التي تنشأ بين الإدارة والأفراد، وخاصة إذا رأى القاضي الإداري نفسه مضطرًا إزاء عدم وجود نص قانوني يحكم المنازعات الناشئة عن مثل هذه العلاقات. 

٤- المرونة وسرعة التطور: إذا كانت قواعد القوانين على اختلاف أنواعها تتسم عادة بالثبات والاستقرار فإن قواعد القانون الإداري على عكس ذلك، تتسم بالمرونة والتطور؛ ذلك أن قواعد القانون الإداري لا تتجمد في نصوص تشريعية محددة وإنما هي في حركة دائبة بسبب تأثرها بالعوامل والاعتبارات الاجتماعية والسياسية والتكنوجية التي تحيط بالإدارة.

٥- الاستقلالية: تعني هذه الخصيصة من خصائص القانون الإداري أن قواعد القانون الإداري تشكل قانونًا قائمًا بذاته، له أصوله ومبادئه الخاصة وله قضاؤه الإداري الذي يتولى تطبيق قواعده على المنازعات الإدارية.